 |
 Законодательное обеспечение охраны и рационального использования земель в городе Москве
С. Ф. Гребениченко,
академик РАЕН, доктор исторических наук, профессор
член Правления Фонда системного анализа и
социально-экономического проектирования
В. А. Витушкин
кандидат юридических наук,
Ученый секретарь Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Земельные отношения были и остаются важной составляющей общественной жизни. Конституция Российской Федерации (ч.1 ст.9) обозначает землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это определяет две главных задачи, во-первых, охрану и, во-вторых, рациональное использование земли, решение которых должно найти свое отражение в силу п. "в", "д", "к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В отличие от советских земельных кодексов, ставивших в условиях государственной собственности на землю во главу угла вопросы хозяйствования - землепользования и землеустройства, Земельный кодекс Российской Федерации в первую очередь рассматривает землю как природную составляющую. Исходя из этого, он устанавливает (в п.1 ст.1), что все акты земельного законодательства должны основываться на принципах:
регулирования отношений по использованию и охране земли исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;
дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Одними из целей охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Кодекс предписывает, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, и ликвидации последствий загрязнения и захламления земель.
В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий (п.2 ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации).
Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 1994 года № 860 была одобрена Комплексная экологическая программа Москвы на период до 2005 года . За последующие годы было выпущено более 100 распорядительных документов Правительства Москвы, направленных на улучшение экологической обстановки в городе, в том числе и по охране земель. Правительство Москвы постановлением от 25 февраля 2003 г. № 102-ПП утвердило Целевую среднесрочную экологическую программу города Москвы на 2003-2005 годы , которая также предусматривает мероприятия по организации системы управления промышленными и бытовыми отходами и развитию Природного комплекса, охране и восстановлению почвенного покрова, зеленых насаждений и биологического разнообразия.
Особый интерес представляют собой земли поселений. Земли в населенном пункте имеют многофункциональное назначение: земли, предназначенные для застройки, транспорта, промышленности и пр. Но главная особенность земель поселений - они служат важным градообразующим фактором. Градостроительный кодекс (ст. 1, 10, 31, 32 и др.), также как и Земельный, указывает на необходимость обеспечения рационального природопользования, в том числе рационального использования и охраны земель. Градостроительство должно обеспечивать как удовлетворение производственно-хозяйственных, социально-трудовых потребностей населения, так и выполнение мероприятий по охране окружающей среды.
Земли поселений подвержены риску захламления, загрязнения бытовыми и промышленными отходами. Так, например, только в Москве ежегодно образуется более 2,3 тыс. тонн твердых бытовых отходов (ТБО) и 655 тыс. тонн крупногабаритного мусора (КГМ), свыше 2 млн. тонн отходов строительства и сноса, 230 тыс. тонн медицинских отходов, 3250 тыс. тонн промышленных отходов, объем загрязненных строительных грунтов превышает 2700 тыс. тонн. При этом утилизации подвергается лишь около 10% ТБО, медицинских отходов, не более 30% промышленных отходов, а также отходов строительства и сноса. Средний рост образования различных видов отходов в Москве на протяжении последних 15 лет достаточно устойчивый и составляет 3-4% в год.
Отсутствие современных предприятий по переработке бытовых и особенно токсичных промышленных отходов привело к накоплению на территории Москвы и Подмосковья огромного количества отходов. Возможности захоронения существующими методами исчерпаны. Многолетнее поступление в окружающую природную среду неутилизируемых промышленных отходов, в том числе особо токсичных, ставят эту проблему как одну из основных для экологической безопасности столичного мегаполиса. Сложившаяся в Москве ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу. Между тем многие виды отходов могли бы быть возвращены в производственный цикл или для повторного использования, но из-за отсутствия норм правового характера, регулирующего вопросы обращения с отходами, эти вопросы не решаются.
Этой проблеме посвящена обширная правовая база. На федеральном уровне в 1998 г. был принят Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" , в Москве - распоряжение Мэра г. Москвы от 3 ноября 1997 г. № 858-РМ "О состоянии и мерах по совершенствованию системы сбора, переработки и утилизации брошенных и разукомплектованных транспортных средств" , постановление Правительства Москвы от 25 июня 2002 г. № 469-ПП "О порядке обращения с отходами строительства и сноса в г. Москве" и другие акты, направленные на совершенствование системы охраны земель и окружающей среды, обеспечение экологической безопасности населения. Однако эти акты, увы, так и не разрешили ряд особо острых и чрезвычайно актуальных вопросов в обозначенной сфере. В этой связи Правительством Москвы постановлением от 23 марта 2004 г. № 164-ПП была утверждена Концепция обращения с отходами производства и потребления города Москвы и одобрен проект закона города Москвы "Об обращении с отходами производства и потребления города Москвы" , который направлен не только на устранение возникших правовых пробелов, но также на дополнение и дальнейшую конкретизацию действующей законодательной базы в области обращения отходов в целом. В законопроекте значительно расширены требования к устройству полигонов твердых бытовых отходов, а также введена принципиально новая и очень важная норма, регулирующая вопросы обращения медицинских отходов. Важное место в законопроекте занимают меры экономического регулирования в области обращения с отходами, направленные на стимулирование деятельности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в виде вторичных ресурсов, на бережное отношение к отходам. Акцентируется внимание на обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по ресурсосберегающему, безопасному обращению с отходами.
Особое внимание в законопроекте уделено ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами производства и потребления. Установлена административная ответственность за нарушение правил сбора, хранения, размещения, транспортирования, переработки и уничтожения отходов производства и потребления; за реализацию продукции (кроме исследовательских образцов), изготовленной из отходов без сертификата соответствия (декларации соответствия), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность такой продукции для окружающей среды; за ввоз на территорию Москвы вторичного сырья для переработки без регистрации договора на переработку вторичного сырья.
Все упомянутые нововведения в сочетании с другими нормами, которые нашли отражение в законопроекте, позволят значительно усилить правовую защиту здоровья граждан и окружающей среды от опасного воздействия отходов производства и потребления.
Необходимо отметить, что законодательство Москвы предусматривает в дополнение к установленным федеральным законодательством и меры ответственности за нарушения в сфере охраны земель (например, законы от 24 января 1996 г. № 1 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города" , от 14 мая 2003 г. № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" и от 12 мая 2004 г. № 32 "О государственном экологическом контроле" ).
Вопросы охраны земель тесно взаимосвязаны с вопросами их рационального использования.
Земли поселений имеют особенности своего правового режима. В городе, особенно крупном, существует сложная система подземных и воздушных коммуникаций транспорта, связи, энергоснабжения, канализации, при строительстве и эксплуатации которых возникает целая совокупность правовых вопросов.
Использование земель населенных пунктов требует градостроительного планирования развития территорий поселений и их застройки. Основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию, является генеральный план.
Генеральный план развития территории города Москвы разрабатывается в границах Москвы с учетом осуществления Москвой функций столицы Российской Федерации и взаимодействия Москвы и Московской области. Генеральный план подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации в части вопросов осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Определенные Генеральным планом основные направления развития территории Москвы и градостроительные регламенты, а также порядок его реализации утверждаются законом города Москвы по представлению Мэра Москвы.
Установленные Генеральным планом градостроительные регламенты образуют правила землепользования и застройки города Москвы, утверждаются законом города Москвы о Генеральном плане развития территории города Москвы.
Фактически экологии городских ландшафтов с конца 70-х годов и до недавнего времени практически не уделялось внимания . Ситуация в этом плане, исходя из анализа общественного мнения москвичей, начала незначительно меняться лишь во второй половине 90-х годов . В результате на значительных по площади территориях планировочная структура города Москвы и характер их функционирования до сих пор не соответствуют требованиям сохранения устойчивого развития городской среды . Неслучайно население столицы весьма пессимистически относиться к тому, что в ближайшее время что-то в этом направлении может улучшиться хотя бы в какой-то степени - верят в это, по итогам общемосковского репрезентативного социологического опроса, проведенного под руководством профессора РАГС при Президенте РФ В. М. Соколова, только 9% опрошенных горожан .
В Генеральном плане развития города, принятом в 1935 году, рост численности населения ограничивался 5 млн. человек, однако уже в 1950 году численность населения превысила 6 млн. человек. Принятый в 1971 году новый Генеральный план базировался на принципах ограничения роста города. Однако привлекательность Москвы для проживания, размещения новых производств сделала нерегулируемыми процессы урбанизации региона. При этом в городе интенсивно развивались предприятия металлургической, химической, автомобильной промышленности. Энергетическая емкость этих производств и большая доля неквалифицированного труда усугубляли жилищные, транспортные и экологические проблемы города.
В настоящее время доля селитебных территорий составляет всего 24 % и практически равна доле территории, занятой промышленными предприятиями, складами, техническими зонами и т.д. В то же время для решения жилищной проблемы требуются новые территории. Несомненно, что в условиях постоянного роста города жилищная проблема является наиболее острой. Жилищное строительство является приоритетным направлением градостроительной политики города. Однако решение этой проблемы требует комплексного подхода к развитию всей городской инфраструктуры.
Стратегическая цель градостроительного развития Московского региона - создание совокупных материально-пространственных условий, обеспечивающих гуманизацию среды, экологическую безопасность и качество жизни, сохранение и реабилитацию культурного наследия и природы, устойчивость и динамизм экономики, укрепление роли Москвы и столичного региона в качестве ведущего национального и международного делового и политического центра .
Проект закона города Москвы "О Генеральном плане развития города Москвы", принятый Московской городской Думой во втором чтении 18 апреля 2001 года, в целях охраны и рационального использования городских земель предусматривает такие мероприятия, как:
приведение территорий, подверженных опасным воздействиям техногенного и природного характера, в состояние, соответствующее требованиям экологической безопасности;
ограничение использования территорий жилой и общественной застройки для размещения открытых стоянок и одноэтажных гаражей;
ликвидация стационарных источников загрязнения окружающей среды (в т.ч. земель), расположенных на жилых, общественных территориях, территориях природного комплекса, территориях производственных зон;
осуществление мероприятий по инженерной защите территорий от воздействия опасных геологических процессов;
обеспечение переработки и утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с применением экологически безопасных технологий;
обеспечение реабилитации и повышения устойчивости системообразующих элементов природного комплекса города - зеленых массивов и долин рек;
восстановление территориальной целостности и непрерывности системы территорий природного комплекса города путем объединения отдельных природных и озелененных массивов и участков сетью зеленых долин рек и озелененных полос;
сохранение и восстановление природного ландшафтного и биологического своеобразия территорий природного комплекса города;
комплексное ландшафтно-композиционное решение и благоустройство существующих и вновь создаваемых озелененных территорий и участков природного комплекса;
осуществление на резервных территориях природного комплекса инженерных и природно-восстановительных мероприятий, мероприятий по ландшафтному и садово-парковому строительству, озеленению и благоустройству;
осуществление вывода, ликвидации на территориях природного комплекса объектов, противоречащих режимам охраны и использования указанных территорий; и др.
Уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы обязываются осуществлять в установленном порядке ведение кадастра и мониторинга состояния территорий природного комплекса, а также состояния территорий историко-культурного назначения. В границах территорий природного комплекса выделяются земли, относящиеся в соответствии с земельным законодательством к категории земель природоохранного, рекреационного, оздоровительного назначения, а в границах территорий историко-культурного назначения выделяются земли, относящиеся в соответствии с земельным законодательством к категории земель историко-культурного назначения. В границах указанных земель устанавливается соответствующий их назначению порядок землепользования и выделения земельных участков.
Некоторые из предусмотренных задач получают свое развитие в законодательных актах. В частности, решение проблемы ограничения размещения открытых стоянок и одноэтажных гаражей на участках жилой и общественной застройки нашло свое отражение в проекте закона города Москвы "О размещении автотранспортных средств на территории города Москвы".
В настоящее время на учете в органах ГИБДД ГУВД города Москвы состоит около 3 млн. единиц автотранспортных средств. Дополнительно к этому большое количество транспорта следует через Москву транзитом или находится на его территории ограниченное время.
Нерешенность вопросов, связанных с размещением автотранспортных средств, на которую, по данным социологических опросов, указывают более 45% москвичей , а также отсутствие системного (комплексного) подхода в решении вопросов размещения транспортных средств в городе Москве, которое отмечают 79% жителей столицы , естественным образом загрязняют земельные участки в несанкционированных и, стало быть, необорудованных местах автостоянок; приводят к снижению пропускной способности городских дорог; создают трудности для уборки города, особенно в зимнее время, для проведения работ по благоустройству территории, для проведения строительных и ремонтных работ; препятствует осуществлению полномочий специализированных служб и органов (милиции, пожарной и скорой помощи); создают неудобства для жильцов и пешеходов; нарушают архитектурный облик города.
Законопроект предусматривает введение запретительного принципа размещения транспорта на городской территории - "размещать автотранспортное средство можно только там, где разрешено", то есть в специально отведенных для этого местах в виде оборудованных площадок или сооружений, в том числе, во дворах и на прилегающих территориях. Законопроект призван создать условия обеспечения всех автовладельцев достаточным количеством мест для размещения автомобилей на территории города, в т.ч. по месту жительства, работы, а также при посещении мест общественного пользования и одновременно соблюсти интересы пешеходов, городских коммунальных и специальных служб и обеспечить эффективность использования проезжей части городских улиц.
Особое значение проект Генерального плана придает задачам сохранения и развития территорий историко-культурного значения. В этой связи проект закона города Москвы "О недвижимом культурном наследии в городе Москве", принятый Московской городской Думой во втором чтении 18 февраля 2004 г., устанавливает особенности государственного управления и распоряжения недвижимым культурным наследием, находящимся в собственности города Москвы, а также земельных участков, в границах которых расположены данные объекты. Законопроект устанавливает порядок использования указанного недвижимого культурного наследия на основе специальных охранно-арендных договоров и охранных договоров, содержащих обременения пользователей мероприятиями по сохранению, популяризации и обеспечению государственной охраны данных объектов. Также предусматривается, что находящиеся в собственности города Москвы земельные участки, в границах которых расположено недвижимое культурное наследие, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование, аренду или безвозмездное срочное пользование с одновременным обременением землепользователей мероприятиями по обеспечению сохранности территорий соответствующих объектов.
Приведенные примеры развития законодательства города Москвы свидетельствуют о том, что город активно формирует собственную правовую базу в сфере охраны и рационального использования земель. Наиболее приоритетными направлениями в области нормативно-правового обеспечения городской политики по охране и рациональному обеспечению земель, на наш взгляд, сегодня являются: разработка законов города Москвы, предусматривающих установление ответственности пользователей (собственников, арендаторов) земель за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с федеральным законодательством; разработка столичных и окружных нормативов качества почв, подземных грунтов и водоемов и допустимых уровней антропогенного воздействия на них; разработка экологических ограничений и требований в области градостроительства, промышленного производства, озеленения и лесопаркового хозяйства; внедрение экономических механизмов охраны и рационального землепользования; разработка и активное привлечение именно научно обоснованных методов расчета ущерба от правонарушений в эксплуатации земель в столице; разработка городских и окружных проектов по внедрению высоко эффективных, малоотходных технологий, направленных на снижение загрязнения земельных участков, подземных грунтов, водных ресурсов и т. д.
Нельзя сказать, что процесс подготовки и принятия соответствующих законов и иных нормативных правовых актов идет планомерно и систематизировано. Однако в целом законодательство в сфере охраны и рационального использования земель подчинено очень важному принципу (и это - главное): "земля города Москвы - основа жизни и деятельности населения столицы".
Статья опубликована: Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сборник статей совместной научно-практической конференции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Государственного университета по землеустройству. М.: ГУЗ, 2004.
Версия для печати
|
 |
