 |
 Историческая эволюция законодательной власти Москвы
Гребениченко С.Ф.
академик РАЕН, доктор исторических наук, профессор,
член правления Фонда системного анализа
и социально-экономического проектирования,
Васильев М.В.
начальник Информационного управления
Института социальных инициатив,
созданного распоряжением Мэра Москвы 1
Общие принципы городского общественного управления для Москвы были заложены в годы правления Екатерины II. В апреле 1785 года "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства. Городское положение 1785 года утверждало широкое представительство в городском общественном управлении - "всесословность" выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.
В тот период общая городская дума в Москве состояла из выборных представителей - гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам - куриям и получали таким образом свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос. Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.
"Депутаты" времен Екатерины находились под "собственным охранением" императрицы, на всю жизнь освобождались от смертной казни, пытки и телесного наказания, имущества лишались только за долги. Никто из подданных в те времена не пользовался такими привилегиями. Самым важным новшеством были "депутатские" наказы. В них избиратели должны были внести свои "общественные нужды" и отягощения. "Депутат" мог ходатайствовать и сверх наказа, однако не мог противоречить ему. В случае несогласия с наказом он был обязан сложить с себя полномочия.
Новая крупная реформа городского самоуправления была осуществлена в период царствования Александра II, когда было принято Городовое положение от 16 июня 1870 года. Этот законодательный акт признал независимость городского самоуправления от правительственной опеки.
В число избирателей включались только плательщики городских сборов. При этом все они были разделены на три разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второй - средние, в третий - мелкие, так, чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд избирал одну треть гласных думы. Таким образом, самый малочисленный разряд крупных налогоплательщиков избирал столько же гласных, что и многочисленный третий разряд.
Срок полномочий Думы составлял 4 года. В качестве исполнительного органа вместо Распорядительной думы стала избираться Городская управа, при этом ее членами могли быть избраны не только гласные думы, но и другие лица, имеющие право голоса на городских выборах.
В период контрреформ Александра III городское самоуправление подверглось ограничениям со всех сторон. В Москве в отношении избирательных прав горожан был сделан шаг назад. Круг избирателей был резко сужен. Позиции же крупного капитала в городском самоуправлении усилены. В Москве, как столичном городе, в число избирателей были включены только физические и юридические лица, владеющие недвижимостью достаточно высокой стоимости. В результате число избирателей сократилось почти в три раза.
Первые после Октябрьской революции выборы в Моссовет - представительный орган власти Москвы - были проведены в конце марта - начале апреля 1918 года. За все время его деятельности выборы проводились 21 раз. Количественный состав депутатов Моссовета разных созывов колебался в основном от 800 до 1400 человек.
Структура Моссовета была определена на его первом заседании, состоявшемся после выборов весной 1918 года. Высшим органом являлся Пленум Моссовета: он принимал постановления, касающиеся интересов всего населения города, утверждал местные налоги и сборы в пользу советской власти; сметы учреждений и предприятий, отчеты об их деятельности. Пленум был высшей кассационной инстанцией. Пленум избирал Президиум (25 человек) и Исполнительный комитет. В перерывах между Пленумами исполнительную и законодательную власть осуществлял Исполком.
В свою очередь, Московская городская Дума была создана в 1993 году в качестве постоянно действующего представительного и законодательного органа власти города Москвы. Дума не является правопреемником Моссовета.
До принятия новой редакции Устава города Москвы в 2001 году наряду с функциями представительного и законодательного органа государственной власти города Москвы городская Дума осуществляла функции представительного органа городского самоуправления. Данное положение не соответствовало статье 12 Конституции Российской Федерации.
Дума состоит из 35 депутатов, работающих на постоянной основе, помощников депутатов, являющихся государственными служащими города Москвы, и аппарата Думы.
Все депутаты Думы получают одинаковое вознаграждение, которое с 1998 года приравнено к денежному вознаграждению и надбавкам к нему министра Правительства Москвы. Одной из основных гарантий, предоставляемых депутату для осуществления им своей деятельности, является депутатская неприкосновенность. Депутат Думы не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия Московской городской Думы, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Изначально Законом города Москвы "О статусе депутата Московской городской Думы" неприкосновенность депутата Думы распространялась на его жилое, служебное помещения, багаж, личное, служебное и другие используемые им транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы, однако впоследствии эти положения были исключены.
Московская городская Дума определяет свою структуру самостоятельно. Дума избирает из числа депутатов тайным голосованием Председателя Московской городской Думы и его заместителей. С 2001 года у Председателя Думы два заместителя.
Структурные подразделения Московской городской Думы разделены на три группы: проблемные (постоянные) комиссии, специальные (постоянные и временные) комиссии, рабочие группы.
В настоящее время в структуре Московской городской Думы образованы десять проблемных и десять специальных комиссий. Их основная задача - осуществление инициативной разработки проектов законов и иных нормативных актов, подготовка заключений о внесенных в Московскую городскую Думу документах и контроль исполнения принятых Думой законов и постановлений по своим направлениям деятельности.
Основным и неизменным полномочием Московской городской Думы является принятие Устава и иных законов города Москвы, принятие постановлений Московской городской Думы.
В новой редакции Устава города Москвы, принятой в 2001 году, перечень полномочий Московской городской Думы был несколько расширен по сравнению с редакцией Устава 1995 года.
К полномочиям Московской городской Думы относятся: рассмотрение проекта бюджета города, установление региональных и местных налогов и сборов, право законодательной инициативы в Государственной Думе, избрание своего представителя и согласование назначения представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации, право направлять запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, толкование законов города Москвы и другие полномочия.
Дума принимает законы города Москвы и постановления Московской городской Думы. Законы города Москвы - это нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, принимаемые Московской городской Думой или жителями города Москвы на референдуме города Москвы и подписываемые Мэром Москвы. Постановления Московской городской Думы - это правовые акты города Москвы конкретно-регулирующего характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компетенции и подписываемые Председателем Думы.
Перечень субъектов права законодательной инициативы в Московской городской Думе включает депутатов Московской городской Думы, комиссии, рабочие группы и фракции Московской городской Думы, Мэра Москвы, председателя Московского городского суда, председателя Арбитражного суда Москвы, прокурора Москвы, а также жителей Москвы, реализующих право гражданской инициативы. Закон города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" расширил этот перечень за счет включения в него представителя Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уставного суда города Москвы и представительных органов местного самоуправления.
Длительное время обсуждался вопрос о предоставлении права законодательной инициативы Правительству Москвы. При подготовке новой редакции Устава города Москвы, принятой в 2001 году, победила точка зрения, согласно которой Правительству Москвы нецелесообразно предоставлять право законодательной инициативы, так как этим правом обладает Мэр Москвы, возглавляющий Правительство Москвы.
Процедура рассмотрения проекта закона города Москвы о внесении изменений (дополнений) в Устав города Москвы несколько отличается от процедуры рассмотрения обычного проекта закона, специфика принятия такого закона определена в Законе города Москвы от 20 января 1999 года № 2 "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы". Основными отличиями являются то, что проект такого закона направляется на рассмотрение в районные Собрания города Москвы, а также то, что закон города Москвы о внесении изменений (дополнений) в Устав города Москвы принимается в целом, если за это проголосуют не менее чем 2/3 от общего числа депутатов Московской городской Думы. В случае отклонения Московской городской Думой такого проекта закона рассмотрение Думой предложения об аналогичной по содержанию поправке к Уставу города Москвы допускается, не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего предложения.
В целом, порядок рассмотрения и принятия законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы был очень хорошо продуман в 1994 году при подготовке и принятии Закона города Москвы "О законодательных актах города Москвы". Применение указанного Закона в течение семи лет не выявило в нем таких недостатков, которые потребовали бы внесения в него изменений и дополнений. Необходимость принятия нового Закона города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" была вызвана исключительно изменениями федерального законодательства.
Устав города Москвы в редакции 1995 года крайне ограничивал возможности каких-либо государственных органов досрочно прекратить полномочия Московской городской Думы, уделяя основное внимание тем ситуациям, при которых Дума либо добровольно заявляет о самороспуске, либо по объективным причинам не в состоянии осуществлять свои полномочия.
Совершенно иной подход в составлении перечня случаев досрочного прекращения полномочий Московской городской Думы содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, как следствие, в новой редакции Устава города Москвы, принятой в 2001 году. Существенное внимание в Федеральном законе уделено случаям роспуска законодательного органа власти.
Одним из случаев досрочного прекращения полномочий Думы Устав города Москвы в редакции 1995 года называл уменьшение общего числа депутатов Московской городской Думы в результате их добровольного сложения полномочий до количества менее 2/3 от установленного численного состава Думы, что влекло назначение Мэром Москвы даты проведения досрочных выборов.
Таким образом, можно заключить, что на начальных этапах становления законодательной системы в городе Москве, органы, выполнявшие функции исполнительной ветви власти, в своем названии содержали атрибуты законодательной власти в современном понимании. С развитием городской законодательной системы изменялось соотношение количества депутатов к количеству избирателей. Варьировалась степень участия депутатов в законодательном процессе. В зависимости от степени самостоятельности процесса законотворчества ограничивались и права граждан на участии в голосовании. Фактически каждая смена государственного подхода к системе управления страной на ключевых рубежах исторической эволюции России подразумевала смену конституционной и законодательной основ. В этой связи ценным для Москвы представляется тот факт, что система законотворчества в городе, претерпевая кардинальные изменения, всегда вбирала положительный организационный опыт предшествующих фаз развития. Это привело к тому, что в настоящее время Московская городская Дума, по общему признанию, являет собой (среди всех прочих законодательных органов власти субъектов Российской Федерации) оптимально настроенный механизм, построенный с учетом разнообразного и порой полярного опыта законодательной культуры, исторически сложившейся в столице.
1 Статья опубликована в сборнике: Человек и общество в истории российской цивилизации / Отв. ред. В. М. Савин. М.: Изд-во Российского университета дружбы народов, 2004. С. 84-90.
Версия для печати
|
 |
