Межбюджетные отношения: проблемы и перспективы развития
Сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах ХХ века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.
Необходимо отметить, что в настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.
С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и прежде всего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых "нефинансируемых мандатов". Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. При этом следует учитывать, что основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это прежде всего расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.
В последние годы предпринимаются определенные меры по решению этой проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, которые четко определили бы, какие налоги закреплены за какими уровнями власти и какие обязательства можно за их счет финансировать. Это в свою очередь требует принятия федеральных законов о разграничении полномочий между уровнями власти - федеральной, региональной и муниципальной.
Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В представленной ниже таблице приведены данные, характеризующие распределение налоговых доходов между указанными бюджетами.
Налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации 1996-2001 гг. (миллиардов рублей, до 1998 г. - трлн. руб.)1
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Налоговые доходы консолиди-рованного бюджета
473,0
100,0
594,1
100,0
564,6
100,0
1007,5
100,0
1707,6
100,0
2345,0
100,0
Налоговые доходы федерального бюджета
218,7
46,2
262,6
44,2
253,3
44,9
509,7
50,6
964,8
56,5
1460,4
62,3
Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
254,3
51,8
331,5
55,8
311,3
55,1
497,8
49,4
742,8
43,5
884,6
37,7
1Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб./Госкомстат России. - М., 2002. - С.531-533
В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны. Так, в 1996-1998 годах доля налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета превышала 50%, но, начиная с 1999 года эта доля неуклонно снижается [Необходимо отметить, что статья 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо устанавливает, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.], в 2001 году она, например, составляла менее 38% [По имеющимся оценкам в 2002 году доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации также составляла около 38% совокупных налоговых доходов консолидированного бюджета.], в результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же, сложившаяся в настоящее время налоговая база территориальных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов.
Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые изменения в распределении налоговых доходов и сборов. Кроме того, это противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, статья 50 которого устанавливает, что пропорции распределения федеральных налогов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации должны утверждаться на срок не менее трех лет. При этом происходящие изменения в налоговом законодательстве зачастую далеко не равнозначны по своим последствиям для отдельных регионов и в ряде случаев могут привести к существенному сокращению собственных доходов региональных бюджетов.
Несколько слов в связи с вышесказанным о Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год". В федеральном бюджете на текущий год существенно изменены, по сравнению с федеральным бюджетом на 2002 год, источники и нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Это связано прежде всего с отменой последнего из оборотных налогов - налога на пользователей автомобильных дорог, а также с централизацией в федеральном бюджете акцизов на табачные изделия в размере 100%. Принятие этих мер в свою очередь обусловило необходимость компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации и особенно для финансирования дорожного хозяйства.
Необходимо отметить, что проблема компенсации выпадающих доходов субъектам Российской Федерации вызывает особую озабоченность, в частности это в полной мере касается проблемы, связанной с централизацией акцизов на табачные изделия на федеральном уровне, что в значительной степени повлияет на состояние доходной базы ряда регионов страны. Вместе с тем, хотя федеральным бюджетом на 2003 год предусмотрены определенные меры по возмещению потерь региональных бюджетов от централизации акцизов на табачные изделия, средства для такой компенсации фактически изысканы за счет других видов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, что соответственно уменьшает возможность ее получения другими регионами.
Регионам переданы 60% доходов от акцизов на нефтепродукты, в том числе 50% на формирование территориальных дорожных фондов (в 2002 году доходы от акцизов на нефтепродукты полностью зачислялись в федеральный бюджет). Однако при этом был изменен порядок взимания этих акцизов, осуществлен переход уплаты акцизов от производителей нефтепродуктов в оптовой и розничной торговле, что явно усложнило их собираемость.
Кроме того, предусмотрен ряд других мер, например, изменено распределение доходов от уплаты земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков, увеличена ставка налога на прибыль, поступающая в бюджеты субъектов Российской Федерации с соответствующим сокращением ставки налога, зачисляемой в федеральный бюджет.
Тем не менее, по имеющимся оценкам осуществленные компенсационные меры не покрывают выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Это требует от регионов поиска дополнительных источников финансирования дорожного хозяйства, а также усложняет выполнение возросших обязательств регионов по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений, особенно в связи с ее планируемой индексацией.
Помимо мер налогового регулирования предусматривается предоставление финансовой помощи регионам из федерального бюджета в объеме 714,6 млрд. рублей, в том числе 416,9 млрд. рублей целевым образом передается государственным внебюджетным фондам (в состав этих средств входят прежде всего средства на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии). Отметим, что в абсолютном выражении объем финансовой помощи бюджетам других уровней, предоставляемой регионам в 2003 году (без учета средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам) больше, чем в 2002 году. Однако с учетом инфляции расходы на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации фактически остались на уровне 2002 года.
Финансовая поддержка бюджетов регионов в федеральном бюджете на 2003 год предусмотрена, как и в истекшем году, через пять фондов: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов и Фонд регионального развития. Основным источником оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации остается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, объем которого составляет 173,2 млрд. рублей.
Однако применяемая методика распределения трансфертов не способствует росту доходной базы субъектов Российской Федерации. Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднеросссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов и населения. Отсутствие минимальных социальных стандартов не дает возможности осуществить точную оценку адекватности предусмотренных расходов.
Особо отметим еще один принципиальный момент - это количество регионов, получающих финансовую помощь. Так, в 2003 году средства, например, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются 71 из 89 регионов страны.
В целом необходимо отметить, что несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, а это обуславливает насущную необходимость дальнейшего развития и законодательного закрепления как методологии бюджетного выравнивания, так и развития межбюджетных отношений.
Основой формирования системы межбюджетных отношений должно стать законодательно установленное рациональное разграничение как полномочий между уровнями власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее перераспределение доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. При этом важнейшее значение имеет также создание условий, обеспечивающих повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных доходов и преодоление их дотационности.
Важным шагом в этом направлении явилось принятие в 2001 году "Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года". Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. При этом определялось, что такая система должна обеспечивать: создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить политику экономического развития соответствующих территорий; максимально эффективное использование налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных услуг; выравнивание доступа граждан, вне зависимости от их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям; достижение согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий; единство налогово-бюджетной системы; предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития. Ряд положений указанной программы нашел свое отражение в федеральных бюджетах на 2002 и на 2003 год.
Для достижения целей данной Программы необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала. При этом только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.
Система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников, обеспечивать достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности. При этом приоритетное значение имеют: упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов"; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней.
Особое место в системе мер по реформированию межбюджетных отношений отводится внесенным Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 4 января 2003 года в Государственную Думу проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные законопроекты 21 февраля 2003 года приняты Государственной Думой в первом чтении.
Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" направлен на обеспечение согласованности и системности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на повышение эффективности государственной политики, на стабилизацию межбюджетных отношений.
В нем определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться. Законопроектом вводится норма, предусматривающая порядок и предварительные условия введения временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая порядок и основания введения временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации. Кроме того, законопроектом предусматривается признать утратившим силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Следует отметить, что в законопроекте предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. При этом субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти Российской Федерации, ни к ведению органов местного самоуправления. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые органами государственной власти Российской Федерации.
Законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (новая редакция) направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, на обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.
Заложенная в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и направлена на создание стабильных, долговременных условий формирования местных бюджетов.
В нем предлагается введение новых принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации, обеспечить качественно новый уровень оказания услуг населению.
Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. При этом предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные, долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение "нефинансируемых мандатов" и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления за эффективное исполнение указанных полномочий.
В законопроекте предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
В то же время необходимо отметить, что предлагаемые в указанных законопроектах изменения в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами с целью приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. Изменения в распределении бюджетных ресурсов должны найти свое отражение в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации, которые должны быть разработаны с учетом окончательных редакций законопроектов.
При этом, по нашему мнению, приоритетное значение имеет разграничение налоговых полномочий органов власти различного уровня, которые должны быть зафиксированы если не на постоянной основе, то как минимум на долговременной основе. За региональными и местными бюджетами должны быть закреплены доходы, отдача от которых в наибольшей степени зависит от усилий региональных и местных властей. Это прежде всего налоги на доходы физических лиц, на имущество и недвижимость, налоги, взимаемые в розничной торговле, на малый бизнес. Следует рассмотреть целесообразность выделения регионального налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, сохранения налога с продаж как регионального налога, отказа от введения на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Нуждаются в дополнительном обсуждении, в том числе и исходя из специфики региона, вопросы распределения между регионом и муниципальными образованиями налогов на имущество, недвижимость, доходов от земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков. Важно также не допустить противоречий между территориальными уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями.
В свою очередь в Бюджетном кодексе Российской Федерации на основе предлагаемого разграничения властных полномочий следует уточнить расходные полномочия для всех уровней бюджетной системы и сформировать реестр расходных обязательств.
Необходимо также законодательно закрепить методологию распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, а также предусмотреть меры, обеспечивающие применение единой методики выравнивания уровней бюджетной обеспеченности для всех уровней бюджетной системы.
В заключение отметим еще один аспект рассматриваемой проблемы. Это необходимость отдельного и детального обсуждения вопроса, касающегося учета при осуществлении мер по развитию межбюджетных отношений специфики ряда субъектов Российской Федерации и прежде всего таких, как города Москва и Санкт-Петербург.
