 |
 О некоторых проблемах функционирования объектов транспортной инфраструктуры в контексте реформирования жилищно-коммунального хозяйства
Ирина Королева
Одним из важных вопросов российского государства, постоянно находящихся в центре общественного внимания, является вопрос согласованного и эффективного функционирования жилищно-коммунальной инфраструктуры. Его значимость в условиях построения основ подлинного правового государства и развития гражданского общества не вызывает сомнений. Именно жилищно-коммунальная сфера играет незаменимую роль в сложном механизме обеспечения жизнеспособности и состоятельности важнейших общественных систем и затрагивает личностные интересы всех жителей Российской Федерации.
Необходимость реформирования жилищно-коммунального комплекса в России впервые обрела концептуальное содержание еще в начале прошлого столетия. Однако поначалу решение проблемы связывалось исключительно с проведением учета объектов жилищно-коммунального комплекса, их паспортизацией и плановой инвентаризацией1. В конце XX века, в связи с вступлением государства на современный этап развития, в концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства доминирующими стали задачи иного характера. Среди них - переход потребителей и поставщиков услуг на основу экономически обоснованных тарифов, развитие конкуренции на рынке коммунальных услуг, вовлечение бизнеса в модернизационные проекты, четкое разграничение функций между субъектами, задействованными в перестройке коммунальной отрасли и некоторые другие. Реформа ЖКХ получила новое нормативное закрепление2, и реализация ее задач перешла в практическую плоскость.
Однако модернизация жилищно-коммунального комплекса в настоящее время продвигается настолько медленно, что проблемы подчас не только не решаются, но и наслаиваются одна на другую. Нарушение правил эксплуатации систем коммунальной инфраструктуры, износ мощностей, рост числа аварий неустанно напоминают о предельной неэффективности российского коммунального хозяйства.
Ситуация усугубляется состоянием дел в смежных, тесно связанных с ЖКХ областях. В числе их - транспортная инфраструктура, энергетика, налогообложение и некоторые другие.
Жилищно-коммунальное хозяйство - это область масштабных организационно-функциональных связей и взаимодействий с различными экономическими и социальными подсистемами, носящая интегральный характер. Успех государственных преобразований в жилищно-коммунальной сфере никогда не будет полным, если не затрагивать реформирование систем, образующих ее теневую оболочку. Эффективность реформирования жилищно-коммунального комплекса прямо пропорциональна эффективности реформирования отдельных его сегментов, а также систем, находящихся с ним во взаимозависимости. Поэтому представляется целесообразным через призму реформирования коммунальной инфраструктуры обратить внимание на проблемы функционирования дорожного хозяйства.
Автомобильные дороги относятся к тем объектам, постоянное поддержание которых в эксплуатационном, технически пригодном состоянии является для государства делом приоритетной важности. Невыполнение компетентными органами работы по обеспечению безопасного, комфортного и скоростного передвижения автомобильного транспорта по дорожным магистралям влечет за собой катастрофические последствия. Особенно сказанное относится к большим по численности высокоиндустриальным городам. Среди них - Москва - крупнейший транспортный узел России.
Московские власти в настоящее время серьезно работают над проблемой организации нормальной пропускной способности находящихся в их ведении автомобильных дорог, а также обеспечения их сохранности и реконструкции. Так, в целях сокращения нагрузок на рабочих участках московских дорог была построена кольцевая дорога (МКАД), не уступающая самым современным стандартам, уже завершено строительство третьего транспортного кольца, открылась первая ветка "легкого метро", идет реконструкция отдельных дорожных участков и прилегающих к ним иных объектов транспортной инфраструктуры. В то же время, у городских властей по-прежнему остается немало сложных и не всегда однозначно решаемых вопросов.
Как известно, состояние автомобильных дорог и расположенных на них сооружений (путепроводов, мостов, автобусных павильонов, тротуаров, автостоянок) напрямую зависит от грамотной организации транспортной системы. Как минимум, она подразумевает два момента: организационно-управленческий (предполагает в первую очередь грамотную структуризацию транспортной системы) и практически-реализационный (то есть действенные механизмы обеспечения ее работы). Если проанализировать положение московской транспортной инфраструктуры с позиций обозначенных критериев, то и в первом и во втором случае мы обнаружим заметные недостатки.
Во многом состояние той или иной отрасли российского хозяйства зависит от существующей в стране правовой базы. Применительно к транспортной индустрии в Российской Федерации можно говорить лишь о немногочисленных разрозненных нормативно-правовых актах, которые очень часто напоминают скорее латание дыр, нежели решение каких-то кардинальных проблем. Причем основную часть из них составляют не федеральные законы или законы субъектов РФ, а подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти (постановления, распоряжения, инструкции и т.д.), которые в идеале должны приниматься на основе и во исполнение законов, и лишь в исключительных случаях восполнять пробелы, возникающие в законодательстве. На практике нам, к сожалению, приходится наблюдать обратную ситуацию 3.
Указанная обстановка сохраняется как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельно взятых регионов. И Москва в этом плане также демонстрирует немного образцов для подражания.
В соответствии с Конституцией РФ, Уставом г. Москвы и иными правовыми актами, органами государственной власти г. Москвы, осуществляющими политику в сфере транспорта, связи и информационно-коммуникационного комплекса выступают Мэр, Правительство Москвы, а также отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти. На федеральном уровне проведение государственной политики и осуществление управления в области транспортного комплекса возложено на Министерство транспорта РФ и, в частности, его отраслевой блок - Государственную службу дорожного хозяйства (Росавтодор), которая, в свою очередь, обеспечивает руководство деятельностью нескольких сотен государственных предприятий (ФГУП). Таким образом, управление в обозначенной области производится целым комплексом компетентных органов, находящихся между собой в иерархической соподчиненности, и предполагает сложную цепочку реализации последовательных организационных действий.
В составе Правительства г. Москвы доминирующую роль выполняет Комплекс городского хозяйства, который проводит контрольные мероприятия в отношении жилищно-коммунальной реформы, а также реализации планов в области функционирования и развития дорожного хозяйства. Кроме того, активное участие в стабилизации и поддержании надлежащей дорожно-транспортной обстановки принимают префектуры административных округов.
Однако, если попытаться выяснить, какими законами (или иными нормативными актами руководствуются вышеперечисленные структуры при осуществлении функций по содержанию и развитию автомобильных дорог и расположенных на них сооружений, то мы столкнемся с неопределенностью. Несмотря на сложную обстановку на московских дорогах, у нас до сих пор отсутствует закон, способный четко определить: во-первых, всех субъектов, так или иначе задействованных в функционировании транспортной системы, а во-вторых, предельно подробный перечень полномочий, которыми они могут располагать. Следует заметить, что это вовсе не безобидный правовой пробел, а серьезная неопределенность, порождающая далеко идущие последствия. Ее итогом выступает не только рассогласованность органов и структурных подразделений, но и безответственность за проведение определенных мероприятий, что отрицательно сказывается на общей картине развития московского городского хозяйства.
В связи с отсутствием закона города Москвы, разграничивающего обязанности между органами и организациями в области содержания, реконструкции, ремонта, нового строительства объектов транспортной инфраструктуры, московские органы исполнительной власти вынуждены принимать узкоспециализированные нормативные акты, в которых определяются полномочия органов на период проведения каких-либо конкретных работ. Однако такие акты не решают общей проблемы. Напротив, огромное их количество порождает путаницу, так как нередко в них содержатся положения, дублирующие друг друга либо не согласующиеся между собой.
Таким образом, в условиях проведения крупномасштабных экономико-социальных реформ, назрела острая необходимость принятия единого закона, способного унифицировать и согласовать действующие на территории города Москвы многочисленные нормативно-правовые акты. При этом в него обязательно необходимо включить нормы, устанавливающие:
- субъектный состав, то есть четко определить органы, организации и их структурные подразделения, призванные непосредственно осуществлять деятельность по благоустройству транспортной системы города Москвы.
- объектный состав - то есть круг вопросов, на регулирование которых будет направлен принимаемый закон (содержание, ремонт, реконструкция и т.д.). Одновременно, закон должен содержать основные понятия и определения - в целях единообразного его понимания;
- разграничение предметов ведения и полномочий, установление обязанностей между субъектами транспортной отрасли;
- ответственность органов и организаций за осуществление возложенных на них направлений деятельности, а также механизм ее реализации.
Данный закон мог бы решить также еще одну проблему, связанную с генподрядными организациями. Именно они являются первичными элементами, непосредственно задействованными в надлежащем функционировании дорожного хозяйства. От их профессиональной работы существенно зависит качество объектов транспортной инфраструктуры.
Согласно нормативным актам исполнительных органов власти г. Москвы, генподрядные организации принимают участие в улучшении транспортно-эксплуатационного состояния автодорог и расположенных на них сооружений на основе конкурсного отбора 4. По итогам конкурса составляются списки генподрядных организаций, прошедших отбор, а затем с каждой из них заключаются договоры на выполнение строительства, реконструкции или ремонта определенных участков магистралей или иных транспортных объектов. Данные договоры, как и распоряжения органов власти о проведении конкурсного отбора, носят временный характер. В связи с этим, по окончании работ, Правительство Москвы вынуждено издавать новые нормативы, регламентирующие правила и порядок проведения конкурса.
Постоянное переиздание актов, регламентирующих подобный круг отношений, порождает неопределенность в вопросах, по каким критериям должен проводиться отбор подрядчиков, а это затрудняет развитие между ними конкурентных отношений ввиду неясности стандартов, к которым генподрядные организации должны стремиться в своей деятельности. Обозначенный закон мог бы четко прописать процедуру проведения конкурсного отбора генподрядных организаций, критерии их выбора, а также порядок осуществления анализа работ генподрядных организаций (включая субъектов, уполномоченных на его проведения и перечень мер, принимаемых по его итогам). В конечном счете, принятие закона позволило бы синтезировать и унифицировать содержание огромного количества подзаконных нормативных актов в области реформирования дорожно-транспортной системы и, следовательно, упорядочить и повысить эффективность работы органов, ответственных за улучшение состояния транспортной инфраструктуры.
Сложность вызывает и вопрос о порядке и критериях отбора объектов транспортной инфраструктуры, требующих реконструкции или ремонта и принципах их распределения среди генподрядных организаций. Законодательство города Москвы не содержит четкой регламентации данного вопроса. В результате на территории города нередко появляются так называемые "бесхозные" участки, контроль за состоянием которых не осуществляется по причине неясности субъектов, уполномоченных на его проведение.
Обратимся теперь к вопросу обеспечения функционирования транспортной системы. Важность нормативно-правового элемента в общем механизме обеспечения не вызывает сомнений. Но это лишь один момент. Кроме него в обеспечении грамотной организации работ по улучшению состояния транспортной инфраструктуры серьезное значение играют хорошая профессиональная, кадровая база 5, развитая система независимого контроля и, конечно же, экономические рычаги (финансирование транспортной отрасли). Одновременно объем средств на финансирование дорожного хозяйства, заложенный в бюджет 2004 г., является недостаточным. В целях развития транспортной отрасли и поддержания в исправном состоянии отдельных ее блоков необходимо привлечение инвестиций. Именно поэтому властям следует подробно изучить вопрос о развитии конкуренции и участии частного бизнеса в реформировании транспортного хозяйства.
В настоящее время российскими властями широко обсуждается вопрос о строительстве платных автомобильных дорог, способных снизить нагрузку на трассах с высокой плотностью движения. Данный проект заслуживает серьезного внимания и нуждается в тщательной разработке, включая подробную нормативно-правовую регламентацию. Более того, представляется необходимым принятие специального закона "О платных дорогах" на федеральном уровне и, возможно, на уровне отдельных субъектов РФ, который бы определил правовой режим данных объектов, источники их создания, а также порядок передачи в эксплуатацию 6.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в условиях проведения жилищно-коммунальной реформы, на федеральном и региональных уровнях представляется очень важным разработка и реализация концепции развития транспортной инфраструктуры, включая строительство, реконструкцию, ремонт и поддержание в эксплуатационном состоянии ее объектов. Важная роль механизме ее реализации должна быть отведена нормативной базе. Именно правовые акты выступают отправным началом всех государственных преобразований, и от того, насколько грамотными, содержательными и действенными они будут, во многом зависит успех дорожных работ.
1 Несмотря на продолжительное существование указанной проблемы, в России до сих пор не решен на законодательном уровне вопрос о порядке отбора субъектов, уполномоченных на проведение паспортизации объектов дорожно-транспортной инфраструктуры.
2 См., например, ФЗ "О приватизации жилищного фонда в РФ", "О внесении изменений и дополнений в закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики"; ФЗ "Об энергосбережении"; Распоряжение правительства РФ "О программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу"; Приказ Госстроя "Об утверждении порядка инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса" и др.
3 Безусловно, в Российской Федерации существуют важные законы, касающиеся безопасного, бесперебойного функционирования транспортной системы. Например, ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" 2003 г., ФЗ "О железнодорожном транспорте в РФ" 2003 г., ФЗ "О транспортно-экспедиционной деятельности" 2003 г., ФЗ "О связи" 2003 г., ФЗ "О безопасности дорожного движения" 1999 г., ФЗ "О дорожных фондах в РФ" и пр. В ближайшем будущем предполагается принятие ФЗ "О платных автомобильных дорогах". Однако для осуществления эффективной государственной политики в сфере дорожного строительства, содержания и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры их явно недостаточно, так как данные законы ориентированы на регулирование несколько иных областей транспортной жизни.
4 См.: Распоряжение префекта САО от 29.0.2003 г. № 7377 "О создании окружных и районных конкурсных комиссий по размещению городского заказа по различным видам работ и услуг на 2003 - 2004 годы"; распоряжение Правительства Москвы от 18.07.2002 г. № 1031-РП "О повышении качества работ по ремонту дорог" и др.
5 См. Распоряжение Правительства Москвы "О государственном плане подготовки управленческих кадров" от 06.08.2003 г. № 1414 - РП.
6 В настоящее время в кругу ученых и политиков идут дискуссии о месте и роли платных автомобильных дорог в гражданском обороте.
Версия для печати
|
 |
