 |
 Исторические аспекты эволюции феномена ``разделение власти``
Васильев М. В., заместитель директора Института социальных инициатив
Гребениченко С. Ф., академик РАЕН, доктор исторических наук, профессор, член правления Фонда системного анализа и социально-экономического проектирования
Принцип разделения власти является сформулированным человечеством плодом научных изысканий и одновременно исторически сложившимся и прижившимся способом устойчивого государственного управления. Разделение власти возникает из ее же внутреннего свойства быть системой отношений между активным субъектом, генерирующим волевой импульс, т. е. побуждение к действию, и, условно говоря, пассивным субъектом, воспринимающим такой импульс и осуществляющим побуждение, становящимся носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая схема разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом процессе, когда воспринимающий субъект передает волевой импульс власти следующему субъекту и так далее вплоть до конечного исполнителя. Этот процесс есть по сути командование или распоряжение. Он-то и составляет саму суть власти.
Такой же процесс разделения власти и ее передачи на более низкие уровни системной организации имеет место и на институциональном уровне, т.е. когда субъектами власти выступают учреждения государства или других политических (и неполитических) инстанций. Таким образом происходит разделение власти между принимающими решения и исполняющими их органами, например, в нашей стране - между Государственной Думой и Советом Федерации Федерального собрания РФ, Правительством, его ведомствами, учреждениями и так далее вплоть до конкретных исполнителей, которыми может быть российское общество в целом либо его части и те или иные институты.
Институциональный процесс разделения власти имеет и функциональный смысл распределения труда в политической системе общества. Этот процесс исторически оформился на ранних этапах формирования государства и вылился в специализацию власти разных лиц и институтов. В такой специализации рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках либо в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Из этого двойственного отношения к власти вытекали два следствия: с одной стороны, борьба за власть уже разделенных институтов и их борьба против дальнейшего разделения власти и, с другой стороны, - стремление каким-то образом упорядочить отношения разделенных властей и тем самым избавить общество от столкновений между ними. Этим объяснимо характерное для ранних этапов политической истории общества совмещение властных функций.
Первое крупное разделение власти развело власть государства и власть церкви. Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, т.е. за преобладание светской власти над религиозной или наоборот - за господство церкви в светской жизни общества. Властное соперничество между государством и церковью продолжалось все средневековье и начало нового времени как в нашем отечестве, так и в Западной Европе. Заметим, что это соперничество и по сей день далеко не завершено для части государств и обществ, причем, исход его там по-прежнему не вполне очевиден. Христианская часть планеты, например, однозначно разрешила спор о характере власти в пользу светской, государственной. Мусульманский же мир решает вопрос преимущественно в пользу значительного политического влияния религиозных начал в общественной жизни, в политико-правовой системе и в культурном укладе.
Наряду с этим, в самом светском государстве рано началось разделение профессиональных функций власти. Так, применительно к античному миру уже Аристотель указывал на наличие в государстве законодательного органа, исполнительного учреждения и судебного института. Со временем происходило дальнейшее разделение властей между центральным и местным управлением (самоуправлением), формировалась все более сложная политическая система общества, многоуровневая и многофункциональная властная структура. Развитое разделение власти стало в итоге одной из фундаментальных основ государства, которое действует как система функционально разграниченных, но и вместе с тем связанных между собой учреждений, аппаратов и органов власти.
Феодальная организация власти с объединенными в лице властелина законодательных, исполнительных и судебных начал включала функциональное и территориальное разделение власти между монархическим центром и провинциальными (городскими) парламентами, местным самоуправлением с сословным представительством частично избранных, частично включенных в него "по праву" из числа именитых горожан. Децентрализованное феодальное средневековое государство допускало заметное укрепление местных парламентов, которые особенно укрепились в Западной Европе в XIII - XIV вв. и впоследствии стали структурной и социальной основой возникновения парламентов и в государственных центрах абсолютистских монархий. Другой основой разделения власти стали различные королевские советы, обычно очень замкнутые и узкие, нередко олигархического типа, несмотря на их совещательные функции, когда большинство членов совета обычно представляли две-три знатнейшие фамилии. Помимо этого, существовали и эпизодические сборы (ассамблеи) правящих феодальных верхов, феодальные союзы (лиги), также готовившие в будущем более совершенные формы разделения власти.
Решающий этап институционального и функционального разделения государственной власти наступил в начальный период нового времени (XVI - XVII вв.). Феодальное децентрализованное государство наконец-то уступило место централизованным абсолютистским монархиям в большинстве стран Западной Европы. Центральная власть все более нуждалась в развитом аппарате управления. Последний все более специализировался и функционально членился. Развивавшаяся буржуазия поддержала на первых порах абсолютистский монархический центр и способствовала его укреплению, но при этом получила и доступ к власти, которая оказалась до известной меры разделенной между сословиями и классами. Этот доступ открывался, главным образом, в нарождавшиеся парламентские (законодательные и представительные) структуры.
Дальнейшее развитие разделенных властей логично протекало по следующим руслам:
проходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (ее выборностью, принципами организации и т.п.);
совершенствовалась центральная исполнительная власть и - особенно - ее аппараты, кадры государственных служащих;
завершалось формирование возникшей в средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей феодальной системы к специализированным судебным органам.
Этот несомненно объективный процесс к настоящему времени получил достаточно глубокое теоретическое обоснование, а в тот период сопровождался всевозможными проектами гражданского общества, правового государства и конституционного строя, реализация которых только-то и являлась непременным условием эффективного разделения властей. Так, Ш. Монтескье, внесший немалый вклад в оформление теории разделения властей, еще не отдавал должного внимания идее равновесия властей: законодательная власть по Монтескье явно играет доминирующую роль, исполнительную власть он называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полувластью. В его время более актуальным было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа.
Наиболее ранней, причем, классической формой разделения власти в ее современном понимании стало образование парламента в Англии в конце XVI в. Особую роль сыграло создание американской структуры разделенных властей и революционных парламентских структур французской революции. В XIX в. в Бельгии, Голландии, Италии, а затем в большинстве остальных стран Европы создание парламентской власти было завершено. В ХХ в., по крайней мере формально, деятельность парламентов и, как следствие, структуры трех разделенных властей стали практически повсеместными в мире.
Разделение власти на государственном уровне сопровождалось эпохой организации отношений между различными ее ветвями, которая, следует признать, началась с острых конфликтов и даже войн между монархической абсолютистской властью и парламентами. Тому пример, так называемая "Славная революция" в Англии, переросшая в войну короля и парламента, а затем в смену династий. Другой пример - Великая Французская революция, сопровождавшаяся почти столетней эпохой упразднения монархического устройства, смены "империй", периодического устранения парламентских структур, переписывания конституций и длительной борьбой народа за избирательные права, т. е. фактически за свое право участия в правлении.
Всеобщее избирательное право без изъятия из него каких-либо сословий, женщин, без цензов оседлости или других ограничений - достижение только XX в. и, следует признать, до сих пор отнюдь не повсеместное.
В подавляющем большинстве стран мира так или иначе представлены органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Причем, чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного. Деспотии практически все одинаковы, как бы ни пытались тираны подчеркнуть свою самобытность. Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу.
Взаимодействие разделенных властей по-прежнему остается сложной социально-политической проблемой. Как бы удачно ни регулировалось это взаимодействие конституцией, законами и иными нормативными актами, реальное соотношение долей законодательной, исполнительной и судебной властей может колебаться в пользу одной из ветвей власти. Исторический опыт показывает, насколько ослабляют государство и социально опасны попытки одной из ветвей власти доминировать или вообще свести разделение власти к чисто формальной процедуре. В таком случае реальной правящей властью оказывается какая-либо иная сила, скрыто, но реально стоящая вне структуры официальной власти либо заменяющая ее.
Крайне важно разделение власти внутри самих автономных ветвей власти. Например, распределение функций и компетенции внутри правительства, разделение парламентов на палаты, представляющих либо разные интересы (национальные и общенародные), а также партийные и социальные ориентации, либо разделенные по уровню компетенции, функциям, представительству и т. д. Краеугольную роль в системе разделения власти имеет выделение в сфере судебной власти внешнего контрольного органа - конституционного суда, играющего роль арбитра в отношениях между ветвями власти.
Кроме того, существуют нелегализованные политические и неполитические структуры, неформализованные или даже оформленные, но не признанные группировки, общественные движения, всевозможные "фронты", не только конкурирующие с официальными ветвями власти, но нередко реально владеющие властью в весьма широких масштабах.
В связи со скачкообразным информационным развитием общества в качестве еще одного источника власти сегодня нередко упоминаются средства массовой информации. Ставшие привычными медийные средства, такие как периодическая печать, радио, телевидение, интернет, учитывая чрезмерную распространенность и доступность зачастую не просто информируют аудиторию, а пропагандируют, насаждают определенные взгляды, навязывают свою оценку происходящего - манипулируют общественным мнением. Даже в недемократических государствах, где точка зрения "масс" проявляется лишь в критических ситуациях, правительства понимают всю значимость влияния средств массовой информации на людей и пытаются регулировать и использовать срытую власть этих средств в своих интересах. В демократических государствах власть средств массовой информации - это реально действующая сила, ибо нельзя просто запретить деятельность какой-либо газеты, телепрограммы и т. п. В настоящее время трудно представить себе предвыборные кампании без участия средств массовой информации, ни один закон не будет действовать, пока он не опубликован. Стало быть, средства массовой информации является необходимой частью функционирования системы государственных органов, играют немаловажную роль в структуре "сдержек и противовесов" разделенных властей.
Однако вряд ли стоит переоценивать суть явления разделения властей. Разделение властей - отнюдь не панацея от неэффективного государственного управления. Необходима политическая культура, развитое общественное правосознание и многое другое. Последовательная демократизация политической жизни и укрепление основ, прежде всего, представительной власти и парламентской деятельности способны ввести процесс реализации власти в легальные рамки, не только усилить исполнительную вертикаль государства и контрольно-регулятивную функцию судебной системы, но и в целом извлечь из феномена разделения власти всю ту политическую выгоду, которую он потенциально может дать гражданскому обществу.
Версия для печати
|
 |
