Главная / Архив публикаций / Аналитическая записка о перспективах реформирования системы имущественных налогов в городе Москве
Аналитическая записка о перспективах реформирования системы имущественных налогов в городе Москве
В настоящее время нашумевшей является проблема реформы налогообложения имущества, принадлежащего физическим и юридическим лицам. Налоговый кодекс РФ провозгласил замену действующих в настоящее время налогов на имущество физических лиц, земельного налога и налога на имущество организаций единым налогом на недвижимость. Однако соответствующая нормативная база, необходимая для претворения этих изменений в жизнь, еще не сформирована. В то же время развитие и создание системы налогообложения имущества адекватной системе рыночных отношений является одним из ключевых вопросов налоговой реформы.
В действительности сегодня в Российской Федерации сложилась следующая ситуация. Долгое время не уделялось должного внимания вопросам управления недвижимостью ни на федеральном, ни на муниципальном уровне. Городская недвижимость не рассматривалась как один из основных источников формирования доходов местного бюджета. Ставки налогов и арендной платы за объекты недвижимости, в том числе за землю, были привязаны к нормативной стоимости объектов недвижимости. Нормативная стоимость определялась федеральными и муниципальными органами власти без учета сложившейся экономической ситуации в регионе, на уровне отдельных муниципальных образований.
Использование нерыночных подходов управления недвижимостью, формирование отношений без учета законов и требований рынка привело к следующим последствиям:
значительному занижению поступлений в доходную часть региональных и местных бюджетов;
сдерживанию развития эффективного использования объектов недвижимости;
несправедливому распределению арендной платы (несоответствию платы за объекты недвижимости с реальными рыночными показателями и потенциальным наиболее эффективным использованием);
низкой привлекательности недвижимости как объекта инвестиций и "непрозрачности" рынка недвижимости.
Действующая система налогообложения имущества не отвечает требованиям существующих реалий также по следующим причинам:
отсутствует целесообразность разделения налогов на разные виды имущества, так как это значительно увеличивает стоимость их администрирования;
отсутствует экономическая обоснованность расчета налогооблагаемой базы, в результате чего нарушается принцип справедливости налогообложения;
не разработано экономическое обоснование налоговых ставок по имущественным налогам;
существует огромное количество установленных федеральным законодательством льгот, которые не обеспечиваются средствами федерального бюджета.
В результате в бюджет города Москвы в 2002 году поступления от налога на имущество физических лиц составляли всего 122,2 млн.рублей, от земельного налога 512,2 млн.рублей, от налога на имущество предприятий 17977,5 млн.рублей. Общие поступления от налогообложения имущества в 2002 году составляли около 6,5% доходов бюджета города Москвы и 8 % его налоговых доходов. Данный уровень в несколько раз меньше доли доходов бюджетов в развитых странах от налогообложения имущества, где они составляют 15 - 50 % бюджетных доходов.
Укрупненные данные о долях поступлений от недвижимости в доходах местных бюджетов некоторых зарубежных стран приведены в таблице 1.1.
Таблица 1.1
Доля местных налогов в доходах местных бюджетов, %
Налоги
США
Великобритания
Франция
ФРГ
Местные налоги, всего
65
36
45
45
В том числе налоги от недвижимости
50
36
25
15
Известно, что в идеале система налогообложения должна нести в себе три функции: фискальную, то есть обеспечивать необходимый уровень поступлений в государственный бюджет, стимулирующую - способствовать развитию экономики, и социальную - обеспечивать выполнение принципа социальной справедливости и поддерживать группы населения с низкими или фиксированными доходами (пенсионеры, учащиеся, инвалиды). Проблемы выработки политики налогообложения, в той или иной мере отвечающей перечисленным требованиям, привлекали внимание ученых и практиков в различных странах на протяжении по крайней мере нескольких столетий.
Еще Адам Смит предлагал перенести основную часть налогового бремени с прибыли и заработной платы на земельную ренту. Это, по его мнению, должно было способствовать, во-первых, вложениям средств в совершенствование производства, во-вторых, сдерживанию роста цен, и в-третьих, перераспределению обязанностей по уплате налогов в основном на наиболее материально обеспеченный слой населения того времени - крупных земельных собственников (лендлордов).
С целью удешевления администрирования налогообложения в России считаем целесообразным объединение трех существующих налогов: налог на имущество физических лиц, налог на имущество предприятий и земельный налог в налог на недвижимость. Исходя из названия налога, обложению должно подлежать лишь недвижимое имущество. Таким образом, из под налогообложения выводятся оборотные средства предприятий, нехватка которых сегодня остро ощущается на российских предприятиях. Для увеличения доходов бюджета от налогообложения имущества, налоговая база должна определяться исходя из рыночной стоимости недвижимого имущества, которая должна с определенной периодичностью определяться с привлечением независимых оценщиков. Это также позволит резко повысить экономическую обоснованность исчисления суммы налога. Льготы по налогу на недвижимость должны быть существенно сокращены, так как сегодня по оценкам Минфина России из под налогообложения в результате действия льгот выводится более 60% имущества.
Действительно, по своему содержанию новый налог на недвижимость мог бы выполнять все три важнейшие функции.
Фискальная функция. Налог на недвижимость способен обеспечить достаточный и устойчивый уровень поступлений в местные бюджеты, поскольку именно недвижимое имущество является наиболее стабильным объектом налогообложения по сравнению с другими видами активов или доходами. С другой стороны, создаются условия для повышения собираемости налогов, так как недвижимость и значительно труднее скрыть от налогообложения.
Стимулирующая функция. Во-первых, для предприятий обложению новым налогом подвергалось бы только недвижимое имущество, в то время как при существующей системе в базу налога на имущество предприятий включается и стоимость активной части основных фондов, а также товарно-материальные запасы. Это могло бы способствовать инвестициям в техническое перевооружение производства. Во-вторых, оценка недвижимости для налогообложения по ее рыночной стоимости ведет к более высоким налогам за более дорогие здания и землю, что стимулирует их более рациональное применение, заставляя тех собственников, которые используют недвижимость неэффективно, передавать ее в руки тех, кто сможет ее использовать с наибольшей выгодой. В-третьих, узаконенная государством оценка зданий и земли по их реальной стоимости будет способствовать развитию рыночных отношений в сфере недвижимости, и в четвертых - такая оценка способна улучшить планирование городской застройки.
Социальная функция. Взимание большей суммы налога за более ценную и более выгодно расположенную недвижимость распределяет налоговое бремя более справедливым образом, нежели другие виды платежей, не основанные на качестве и площади или использующие неадекватные оценки стоимости (например по балансовой стоимости). В то же время при существующей системе существенной дифференциации величины налогов в зависимости от размера и качества недвижимости не происходит, так как не учитывается ее рыночная цена.
Доходы (налоги и аренда) от недвижимости являются основными поступлениями местных бюджетов многих стран мира. Через налоги в пользу региональных органов власти изымается часть ренты, обусловленной расходами местного бюджета на городское развитие и не являющейся результатом инвестиций собственника недвижимости. Платежи за недвижимость стимулируют более эффективное использование ресурсов, в особенности муниципальных земель. Важно то, что в отличие от прибыли и других денежных доходов, недвижимость невозможно утаить, а значит и скрыть от налогообложения. В зарубежных странах с развитой рыночной экономикой разработаны свои системы управления недвижимостью на местном уровне. Но существуют главные элементы, присущие практически всем странам: местные органы власти регулярно проводят комплексную оценку недвижимого имущества, в том числе городских земель; арендные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.
К настоящему времени во многих странах накоплен богатый опыт налогообложения недвижимости. Мировая практика уже выработала основные принципы, позволяющие организовать налогообложение наиболее рациональным образом. Эти принципы в той или иной степени нашли отражение в законодательстве большинства стран. К ним можно отнести, в частности, следующее.
1. Объектом налогообложения, как правило, выступают именно земля, здания и сооружения, поскольку их в отличие от движимого имущества относительно легко выявить и идентифицировать.
2. В качестве основы для исчисления базы налога чаще всего выступает рыночная стоимость облагаемых объектов, что стимулирует их экономически наиболее рациональное использование.
3. При определении стоимости недвижимого имущества обычно используется не индивидуальная оценка каждого отдельного объекта, а массовая оценка на основе применения стандартных процедур расчета стоимости объектов для целей налогообложения. Это позволяет оценить большое число объектов при относительно небольших затратах. В настоящее время при проведении массовой оценки широко используются компьютеры.
4. Льготы предоставляются либо социально незащищенным налогоплательщикам, либо по типам недвижимости, обеспечивающим осуществление общественно-полезных видов деятельности, либо по объектам, находящимся в государственной (муниципальной) собственности, чтобы избежать "перекладывания денег из одного кармана в другой". Преимущество обычно отдается льготированию объектов (типов недвижимости), а не налогоплательщиков, в соответствии с принципом: налогом непосредственно облагается сама недвижимость, а не ее владелец.
Вместе с тем конкретные особенности налогообложения недвижимости могут отличаться друг от друга по странам.
При определении стоимости объектов для налогообложения обычно так или иначе используются рыночные сведения, но и при этом в одних странах (Франция, отчасти Великобритания) в качестве основы берется арендная стоимость (потенциальная среднегодовая величина дохода от аренды недвижимого имущества), а в большинстве других стран, применяющих налог на недвижимость - капитальная, то есть аккумулированная, а не среднегодовая стоимость объекта. В свою очередь, сама методика определения оценочной стоимости базируется либо на сравнении продаж, то есть изучении цен рыночных сделок с объектами недвижимости (Австралия, Дания, Швеция, а также Индонезия и Япония - для земельных участков), либо капитализации дохода от потенциального наилучшего и самого выгодного использования недвижимого имущества (некоторые кантоны Швейцарии, отдельные объекты недвижимости в Дании и Швеции), либо затратном методе, то есть расчете расходов, которые потребовались бы на полное восстановление данного объекта недвижимости (Индонезия, Япония и Южная Корея - для зданий), либо на сочетании всех трех перечисленных методов (США, Канада, Нидерланды).
Возможны различные точки зрения относительно того, какой уровень поступления доходов от вводимого налога является достаточным. В частности, очевидно, что налог на недвижимость по ее рыночной стоимости потребует значительно больших затрат на его администрирование по сравнению с существующими видами имущественных платежей. Сюда относятся расходы на создание и поддержание в актуальном состоянии фискального кадастра (налогового реестра) объектов недвижимости, оценку рыночной стоимости этих объектов и связанное с этим обучение персонала, рассмотрение апелляций со стороны плательщиков налога, несогласных с произведенной оценкой и начислением налога и т.п. Из опыта развитых стран известно, что подобные затраты составляют порядка 5% от суммы собранных налогов, причем на начальном этапе после введения налога возможно значительное превышение этого уровня. Считается, что для того, чтобы административные затраты приближались к пятипроцентной отметке, необходимо установление ставки налога на недвижимость размере 3-5%.
В настоящее время недвижимое имущество, принадлежащее физическим лицам подлежит налогообложению исходя из инвентаризационной стоимости, определяемой бюро технической инвентаризации (БТИ). Инвентаризационная стоимость для целей налогообложения в Москве определяется путем перемножения восстановительной стоимости строений, помещений, сооружений в ценах на 1 января 1991 года на ежегодно устанавливаемый Правительством Москвы коэффициент. Для налогообложения строений, помещений, сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, в 2003 году указанный коэффициент установлен в размере 15. Ставка налога колеблется от 0,1 до 0,5%. По нашему мнению, в условиях рыночной экономики налог взимаемый с граждан-собственников объектов недвижимости должен составлять около 0,5% от рыночной стоимости объектов. Целесообразно учесть примерно такую же величину в качестве платы за наем жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, уплачиваемой вместе с оплатой коммунальных расходов, так как это простимулирует процесс приватизации жилья, даст дополнительный источник для содержания и воспроизводства жилых помещений, повысит социальную справедливость.
Анализ, проведенный в ходе эксперимента по введению налога на недвижимость в городе Новгороде, выявил более четкую зависимость качества жилья и стоимости квартир, рассчитанной согласно моделям массовой оценки, по сравнению с используемыми в настоящее время в БТИ оценками стоимости. Речь идет о таких параметрах качества жилья, как этаж, площадь кухни, наличие балкона и т.д. Так, допустим, сравнивались две однокомнатные квартиры с одинаковой жилой и общей площадью, отсутствием балконов, но первая находится на пятом этаже и имеет площадь кухни 5,5 м., а другая - на втором этаже и имеет площадь кухни 6,5 м. Обе находятся в северо-западной части города примерно на одинаковом расстоянии от центра. Тем не менее, согласно оценкам БТИ стоимость первой квартиры почти в полтора раза превышала стоимость второй, зато модель массовой оценки показала, что рыночная стоимость второй квартиры должна быть примерно на 15 % больше, чем первой. В целом же произведенные в рамках эксперимента оценки рыночной стоимости квартир как правило в 2-3 раза превышали соответствующие оценки БТИ.
Имущество предприятий в настоящее время облагается налогом по остаточной стоимости, которая определяется исходя из стоимости его приобретения за вычетом накопленной амортизации. Такая стоимость на одно и то же имущество может резко различаться по тем или иным причинам у разных предприятий и, кроме того, она, как правило, сильно отличается от рыночной. Ставка налога в 2%, установленная в Москве, является на наш взгляд очень высокой, так как для объектов недвижимости равняется годовой норме амортизационных отчислений на восстановление основных фондов. Ставка налога на недвижимость для предприятий не должна превышать в городе Москве 0,8 - 1,0 % от рыночной стоимости объектов недвижимости.
Ставка земельного налога в городе Москве в 2003 году в среднем составляет 35 рублей за квадратный метр, тогда как средняя стоимость аренды земли более чем в 50 раз выше.
В то же время ставки налога на недвижимость в различных зарубежных странах колеблются от 0,5% (в Канаде) до 3% (в США) от рыночной стоимости объектов. Ставки арендной платы - от 4% (в Финляндии и Канаде) до 8% (в США). Обобщенные данные по ставкам налога и аренды недвижимости некоторых зарубежных стран приведены в табл. 1.2.
Таблица 1.2
Ставки налога и арендной платы на недвижимость, % от оценочной стоимости
Показатель
США
Канада
ФРГ
Финляндия
Швейцария
Ставка налога
1,0-3,0
0,5-1,0
1,5-1,8
1,2
1,5
Ставка арендной платы
7,0 - 8,0
4,0
6,0
4,0-5,0
6,0
Привязка ставок налогообложения и арендной платы за объекты недвижимости к рыночной стоимости объектов недвижимости позволяет местным органам власти в зарубежных странах формировать доходную часть своих бюджетов в значительной степени за счет платежей от городской недвижимости, в том числе платежей за землю.
Таким образом, в сегодняшней российской системе налогообложения имущества начисто отсутствуют рыночные принципы.
Незыблемым постулатом реформы имущественных налогов провозглашено сохранение на первом этапе прежнего уровня налоговых поступлений и более справедливое распределение налогового бремени. Менее очевидны, но более значительны ожидаемые социально-экономические последствия. Среди них можно выделить наиболее существенные:
Недвижимость в отличии от имущества является опосредованным объектом потребления и производства (стены, полы и потолки зданий лишь создают необходимые условия для них). Высвобождение же имущества от налогового бремени самым непосредственным образом влияет на рост потребления и производства.
Налогообложение возможных "излишков" недвижимости (помещений, зданий, земли), помимо поощрения принципов социальной справедливости, не только не препятствует нормальному росту потребления и производства, но и стимулирует их эффективность.
Недвижимость как база налогообложения менее подвержена экономической и политической конъюнктуре, чем иное имущество, более стабильна и консервативна (в смысле убытия и прироста), а ее рыночная стоимость в ближайшей перспективе будет заметно расти. Поэтому гарантии налоговых поступлений в развитие социальной сферы городов делаются гораздо более надежными.
Кроме того, новый налог способен во многом преодолеть социальные издержки приватизации - чем больше приобретенного в ходе ускоренной приватизации государственного (общенародного) имущества, основную долю которого составляет недвижимость, тем ощутимее налоговое бремя по ее реальной рыночной стоимости.
Наконец, единый налог на недвижимость на основе ее рыночной стоимости неизбежно станет стимулом развития самого рынка недвижимости, который сам по себе является эффективным инструментом городского развития. При очевидной незрелости сегодняшнего рынка, применяемые методики массовой оценки объектов недвижимости позволяют учитывать ближайшие позитивные тенденции рынка, давая тем самым импульс к его интенсивному развитию и его позитивному влиянию на жизнь городов и их населения.
Разумно организованная городская среда превращает неодушевленные объекты недвижимости и землю под ними в живой организм, удобный для производства и потребления жизненных благ, наполняет землю и строения потребительской и рыночной стоимостью.
Настало время решительно отказаться от повсеместной практики неэффективного распределения и использования земельных и пространственных ресурсов. Новый налог на недвижимость - и, в первую очередь, на ее земельную составляющую - исключит неэффективное землепользование.
Отдельно следует остановиться на льготах по имущественным налогам. В связи с тем, что Правительство предлагает существенно снизить ставки налогов, а это обернется значительными потерями региональных и местных бюджетов, то предложено кардинально сократить количество льгот по данным налогам на федеральном уровне, предоставив право установления отдельных льгот региональным властям.
Таким образом, выработка политики налогообложения недвижимости с учетом сложившейся ситуации в российской экономике должна осуществляться исходя из следующих принципов, рассматриваемых в их взаимосвязи.
1. Сумма поступлений в бюджет от налога на недвижимость по ее рыночной стоимости должна возмещать потери от отмены налогов на имущество физических лиц, имущество предприятий и на землю.
2. Недопустимо резкое увеличение налогового бремени для предприятий промышленной и социально-культурной сферы.
3. Расчетные суммы нового налога для физических лиц не должны превышать их финансовые возможности. При введении налога на недвижимость необходимо предусмотреть переходный период с частичной компенсацией сумм налога для социально незащищенных групп населения.
4. Предоставление льгот социально незащищенным группам населения.
5. Меньшее бремя расходов по оплате жилья для собственников по сравнению с нанимателями.
На данном этапе проведения налоговой реформы Правительством Российской Федерации предлагается минимизировать льготы по налогообложению имущества на федеральном уровне, отдав полномочия по установлению льгот на уровень субъектов Федерации. При определении льготных категорий налогоплательщиков в городе Москве необходимо привлечь к обсуждению широкий круг общественности путем организации специализированной конференции и обсуждения данного вопроса на заседании совместной Комиссии Правительства Москвы и Московской городской Думы по нормативной базе земельных и имущественных правоотношений.
Заместитель Председателя Комиссии
Московской городской Думы
по экономической политике,
Президент Фонда системного анализа+
и социально-экономического проектирования
